Neményi Judit – Oblath Gábor: Az alkotmánytervezet államadósság-szabályairól

BlogOblath Gábor

A közelmúltban többen is rámutattak az új alkotmány (Alaptörvény) tervezetében szereplő államadósság-szabályok közgazdasági megalapozatlanságára, a jelenleg még érvényes hazai költségvetési szabályokkal összehasonlított gyengeségeire, valamint a tervezet szövegének az érvényesíthetőséget és a számonkérhetőséget egyaránt ellehetetlenítő pontatlanságaira. (Lásd Soós Károly Attila, Marczell Kinga és Romhányi Balázs, valamint Madár István cikkét). Írásunkban e szerzők megállapításait kívánjuk nyomatékosítani és néhány további szemponttal kiegészíteni. Ezt azért tesszük, mert úgy látjuk: amennyiben az Alaptörvény tervezetének 36. és 37. cikkében szereplő, az államadósság alakulásához kapcsolódó paragrafusokat változatlan formában fogadja el a parlament, akkor a mindenkori kormányok két rossz között választhatnak: vagy közgazdaságilag értelmetlen szabályok áldozatává teszik az országot (tartós gazdasági visszaesést idéznek elő), vagy folyamatos alkotmánysértést követnek el. A magunk részéről az utóbbit tekintjük a kisebbik rossznak, jónak azonban azt tartanánk, ha az Alaptörvénybe a jelenlegiek helyére pontosan megfogalmazott, érthető és közgazdaságilag megalapozott szabályok kerülnének.

Cikkünk az Országgyűlés honlapján található törvényjavaslat államadósság-szabályaira hivatkozik. Ezt fontos hangsúlyozni, mert az újabb szöveg egy lényeges pontban különbözik attól a korábbi tervezettől, amelyre az eddigi bírálók reflektáltak. Az új verzió ugyanis olyan kiegészítést tartalmaz (mi a teendő addig, amíg a tartós szabály életbe lép – lásd 36. cikk 5. paragrafusát), amely a korábbi szöveg kétértelműségét azzal szünteti meg, hogy egy közgazdaságilag kifejezetten értelmetlen és megvalósíthatatlan szabályt ír elő.

Először az államadóssághoz kapcsolódó alapfogalmakat és néhány egyszerű összefüggést kell felidéznünk. Ennek indokoltságára az Alaptörvény részletes indoklásának következő két passzusa hívja fel a figyelmet. A 36. cikk indoklásában ez áll: ”A Javaslat idején az államadósság szintje a múltbeli körülmények folytán a Javaslatban előirányzott 50%-os szintnél jóval magasabb, a Javaslat ezért ezen körülmények fennállásáig az államadósság csökkentésére irányuló költségvetés elfogadását tűzi ki célul.” A 37. cikk indoklásában pediga következőket olvashatjuk:A Javaslat az államadósság tartós és tendenciaszerű csökkentését tartja kívánatosnak, ennek megfelelően az államadósság azon szintjét, amely felelős gazdálkodás mellett tolerálható, a bruttó hazai termék felében az európai uniós követelményekből fakadó értéknél jelentősen kisebb összegben határozza meg.” (Kiemelések: NJ-OG)

Az első mondatban az államadósság „szintje” egyértelműen rátát (százalékot), a másodikban viszont értéket, illetve összeget jelent. Az „államadósság” csökkentését pedig nehéz másként értelmezni, mint az adósság értékének (összegének) mérséklését. Azért indulunk ki a törvényjavaslat indoklásából, mert egyébként arra is gondolhatnánk, hogy a törvényjavaslatot pontatlanul, illetve a szándékolttól eltérő módon fogalmazták meg, miközben a mögöttes koncepció egyértelmű és világos.  Az indoklásból kiderül, hogy ez nem így van.

 

Fogalmak és összefüggések

Az államadósságról gondolkodva (illetve rá vonatkozó törvényi szabályokat alkotva) fontos megkülönböztetni az államadósság nominális összegét(forintban vagy például euróban kifejezett értékét), annak relatív mértékétől (az államadósság GDP-hez viszonyított arányától), vagyis az adósságrátától, amely az állam eladósodottságát tükrözi. A szakmában megszokott szóhasználat szerint az „államadósság” kifejezés önmagában az előbbit, vagyis az állami adósság nominális nagyságát (összegét, értékét, terjedelmét) jelenti. Az államadósság nominális növekedése nem feltétlenül jelent gondot a gazdaság fejlődése szempontjából, ellenben az adósságráta folytonos emelkedése a fenntarthatatlan fejlődési pálya egyik legbiztosabb szimptómája.

Az államadósság nominális nagyságát kétféle hatás változtatja évről évre: a költségvetési deficit nominális nagysága és a belföldi valuta árfolyamváltozása (amely utóbbi növeli vagy csökkenti a devizában fennálló adósság hazai valutában kifejezett értékét). Az államadósság nagysága általában nő, mert a kormányzati bevételek többnyire elmaradnak a kiadásoktól. Lehetnek azonban kivételek. Ilyen eset, ha az állam jelentős privatizációs bevételekhez jut, vagy korábban felhalmozott magánnyugdíj-pénztári megtakarításokat vesz át, és ezeket az összegeket adósságának csökkentésére fordítja. Olykor az is előfordul, hogy a költségvetés egyenlege többletbe fordul.[1]

Az adósságráta mérséklődéséhez – növekvő gazdaságban – nincs szükség arra, hogy az államadósság nominálisan csökkenjen. Ehhez elegendő, hogy az adósság lassabban növekedjen, mint a megtermelt jövedelem (a GDP). Ha eltekintünk az árfolyamváltozás miatti adósságváltozástól, akkor az adósság növekedési üteme megegyezik a költségvetési deficitnek az előző év végi adóssághoz viszonyított arányával. Ennek alapján az adósságráta csökkenésének feltétele az államháztartás egyenlegére nézve is meghatározható: ehhez az szükséges, hogy a deficit/GDP ráta kisebb legyen, mint az előző évi adósságrátának és a nominális gazdasági növekedésnek a szorzata.[2]

Az adósságráta mérséklődését előmozdítja, ha csökken a költségvetési deficit/GDP arány – javul/többletet mutat az elsődleges (kamatok nélkül számított) egyenleg, illetve mérséklődik az adósságra fizetett kamat rátája – és ha gyorsabb növekedésre kapcsol a gazdaság.

Az Alaptörvényre vonatkozó javaslat nem a közgazdasági szakmában szokásos fogalmakkal operál, és nincs tekintettel az imént hivatkozott alapösszefüggésekre. A fentekben láthattuk, hogy az indoklás fogalomhasználata legalábbis nem egyértelmű, ez azonban a törvényjavaslat 36. és 37. cikkének vonatkozó részeire is érvényes. A tervezet szövegében azállamadósság szintje, az államadósság mértéke és a kiegészítés nélküli államadósság kifejezések egyaránt előfordulnak, anélkül azonban, hogy bármelyik is definiálva volna. A frissen bekerült rész (a 36 cikk 5. paragrafusa) pedig egyetlen mondatban használja mindhárom terminust: az államadósság „értékét” annak egy másik helyen tárgyalt „mértékével” hasonlítja össze, avégett, hogy az „államadósság” csökkentésére vonatkozó kötelezettséget írjon elő. Az említett másik hely (a 37. cikk 2. paragrafusa), amely az adósságszabályt tartalmazza, egy kritikus szintről szól:„a Kormány az állam nevében nem vehet fel olyan kölcsönt és nem vállalhat olyan pénzügyi kötelezettséget, amely azt eredményezné, hogy az államadósság szintje meghaladja a megelőző naptári év bruttó hazai terméke értékének felét.”

Az erre a szabályra hivatkozó, 36 cikk 5. paragrafusa pedig szó szerint a következő: „Mindaddig, amíg az államadósság mértéke a 37. cikk (2) bekezdésében meghatározott értéketmeghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósságcsökkentését tartalmazza.” (Kiemelés: NJ-OG)

Összefoglalva: mindaddig, amíg az államadósságnak az előző évi GDP-hez viszonyított aránya nem csökken 50%-ra (ma ez a ráta 80% felett van),az államadóságot csökkenteni kell. Következésképpen az Alaptörvény életbe lépésétől kezdve az Országgyűlés csak olyan központiköltségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely a bevételeknél kisebb kiadásokkal számol, azaz költségvetési többletet irányoz elő.

Visszatérünk majd e szabály abszurditására és képtelen következményeire; előbb azonban a szabályrendszer másik két eleméről szólunk.

 

Az alkotmányos adósságszabályok

A törvényjavaslat háromféle szabályt tartalmaz ( 36. és 37. cikk):

1.  Adósságplafon szabály: az a cél, hogy az adósság ne legyen több az előző évi GDP értékének a felénél. (37. Cikk (5))

2.  Az alapszabály: nem lehet olyan költségvetése az országnak (nagyon kivételes helyzetet leszámítva), amely növeli az államadósság mértékét. (36. cikk (4)).

3.  Az átmenet szabálya (erről már szó volt): addig, amíg az államadósság szintje meghaladja az előző évi GDP-jének felét az „államadósságot csökkenteni kell”. Arról, hogy milyen ütemezésben, nincs említés. (36. Cikk (5) és 37. Cikk (3)).

Az első szabály: 50%-os adósságplafon. Az indoklásban szerepel, hogy az 50%-os elvárás jóval szigorúbb az uniós követelménynél (60%). Valójában annál is szigorúbb, mint első pillantásra látszik, ugyanis a tervezet szövege a kritikus értéket nem a szokásos adósságráta definíció szerint, hanem az előző évi GDP-hez méri. Növekvő nominális GDP esetén az Alaptörvényben elvárt követelmény mindig keményebb lesz, mint az európai túlzott deficit eljárásban használt, egyidejű mutatókból számított ráta (1. ábra). Amikor a törvénytervezet szerinti államadósság mértéke nem haladja majd meg a nominális GDP felét, akkor a maastrichti meghatározással konzisztens adósságráta 50% alatt lesz. (Az, hogy mennyivel, a GDP nominális növekedésén múlik. Például 6%-os növekedés esetén 3%-ponttal lesz alacsonyabb, vagyis a szokásos módon számított adósságráta 47% lesz.)

De miért is van szükség a megszokott mutatótól való eltérésre? Hiszen ez csak arra vezethet, hogy összekeverednek az eladósodás relatív mértékét jelző indikátorok, és csökken a tisztánlátás. Ráadásul az új mutatónak közgazdasági értelme sincs, hiszen az adósság viszonylagos terhét nem a korábbi, hanem az idei jövedelemhez viszonyított arány jelzi. Az új mutató alkalmazását az a megfontolás sem igazolhatja, hogy az előző évi GDP nagysága tényadat, hiszen a költségvetés tervezői a bázisévi GDP-ről is csak prognózisokkal rendelkezhetnek.

A kérdésre az a válaszunk, hogy sem közgazdasági, sem pedig technikai megfontolások nem támasztják alá az új adósságráta-mutatót. Ha az Alaptörvény hivatkozni kíván az adósságrátára, használja a nemzetközileg elfogadott és országok között is összehasonlítható (egyidejű) indikátort.  

 

Az 50%-os aránnyal kapcsolatban azonban érdemes megjegyezni, hogy az elmélet nem ad támpontot az adósságráta „optimális” értékének meghatározására. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy a felzárkózó gazdaságokban kedvezőbb az alacsonyabb eladósodottság, illetve a felzárkózást támogathatja a fegyelmezett eladósodási politika. Ugyanakkor a dinamikus növekedés segít az eladósodottság mérséklésében. Mindennek alapján az 50%-os – majdan elérendő – adósságplafon akár el is fogadható a magyar gazdaság körülményeire.

Azzal sincs gondunk, hogy az Alaptörvény valamely távoli, csak hosszú évek alatt megközelíthető korlátot szab meg. Nem lenne viszont jó, ha az 50%-os arány elérése után megszakadna az adósságráta mérséklődése, amennyiben továbbra is felzárkózási pályán mozog a gazdaság. Az adósságplafon jó előre történő kijelölése kétféle módon is szolgálhatja a hitelességet. Egyrészt azt üzeni, hogy Magyarország az állami eladósodás (az adósságráta) mérséklésére törekszik, másrészt azt is jelzi: el kívánja kerülni, hogy az adósságráta jelentős csökkenése (magánnyugdíj-vagyon átvétele) után az eladósodási folyamat ismét meginduljon. (Lásd Magyarországot a 2000-es években, de hasonló történt egy sor uniós siker-országban is, így Írországban és Spanyolországban.)

A második szabály: megakadályozni az államadósság mértékének emelkedését

Ha a 36. cikk 4. paragrafusát úgy értelmezzük, hogy a „mérték” voltaképpen adósságrátát jelent, akkor a második szabály – vagyis az alapszabály – redundáns, hiszen az 50%-os adósságplafon előírja, hogy az adósságráta nem nőhet, s itt csak az van megismételve, hogy nem nőhet. Ha viszont „mértéken” nominális összeget ért az Alaptörvény alkotója, akkor a második szabály azért fölösleges, mert sokkal gyengébb, mint az alább tárgyalandó átmeneti szabály.

Az átmenet szabálya: az államadósság csökkentése

Az államadósság csökkentése – a magánnyugdíj-pénztáraktól átvett vagyon egy részének adósságcsökkentésre történt felhasználását követően – csak folyamatos költségvetési többletekkel lenne megvalósítható. Ez a kormány által eddig jelzettnél nagyságrendekkel erőteljesebb megszorításokat tenne szükségessé, és súlyos károkat is okozna az országnak. A törvényjavaslat megfogalmazója nyilván eltekintett attól, hogy rendes körülmények között a GDP nominális összege emelkedik. Ezért az adósságrátának az 50% alá való mérsékléséhez nem szükséges az „államadósság csökkentése”, elég annyi, hogy az államadósság növekedése érzékelhetően elmaradjon a nominális GDP növekedésétől – erről és a kapcsolódó összefüggésekről korábban már szóltunk.

De puszta kíváncsiságból nézzük meg, milyen következményekkel járna a szabály 2012-től való érvényesítése! Amennyiben az adósság forintösszege nem emelkedhet, 2012-ben igen erőteljes költségvetési kiigazítás következne. Látszólag csak annyiról lenne szó, hogy a 2011-re tervezett 3%-körüli GDP-arányos hiányt nullára kellene levinni 2012-ben. Valójában ennél nagyobb korrekciót igényelne a nominálisan értelmezett adósság-szabály betartása, hiszen a Széll Kálmán terv angol nyelvű változatában közölt „no policy change” forgatókönyv szerint 2012-ben 4,5%-ra emelkedne a GDP-arányos hiány – e helyett kellene egyensúlyt elérni. Jövőre tehát ennek megfelelő, a GDP arányában 4,5%-os fiskális kiigazítást kellene megvalósítani. Ez nyilvánvaló abszurdum: a 2012-re tervezett költségvetési kiigazítás (a Széll Kálmán terv angol változata is csak 2%-os kiigazítással számol).

A hatályos költségvetési szabályrendszer és az alkotmánytervezet

Ha kicserélnék az államadósság-csökkentési követelményt adósságráta-csökkentési követelményére, akkor is hiányos maradna az átmenet szabályozása az alkotmányban, mert nem mondana semmit az adósságráta csökkentésének ütemezéséről. Ezt az űrt áthidalná, ha az eljárásokat szabályozó külön törvényben megtartanák a mostani hazai költségvetési szabályokat. E mellett több érv is felhozható.

·        A jelenleg érvényes hazai szabályrendszer – amely fő szabályként azt írja elő, hogy a reáladósság hosszú távon ne emelkedjen – számos nemzetközi tapasztalatra támaszkodik. Ezek azt mutatják, hogy egy látszólag egyszerű, könnyen átláthatónak tűnő költségvetési szabály (mint például egy fix adósságplafon beépítése) sem feltétlenül célravezető az eladósodás megfékezésében, különösen nem egy olyan országban, ahol még az adósságráta csökkentésének feladatát kell teljesíteni mielőtt az adósságplafon valódi korlátot jelentene. A bonyolultság és az átláthatatlanság – amivel a jelenlegi hazai szabályt olykor vádolják – valójában a rugalmasságot és a fiskális politika hatékony alkalmazkodását (a stabilizációs mechanizmusok működtetését) biztosítja. A pénzügyi válság megerősítette e tulajdonságok fontosságát. A szabályok azonban előírják, hogy nem lehet deficites elsődleges egyenleget tervezni,

·        A jelenleg hatályos költségvetési szabályrendszert háromféle közgazdasági megfontolás támasztja alá. Az első az, hogy Magyarország állami adósságrátája régiós összehasonlításban, illetve fejlettségi szintjéhez képest kirívóan magas, amelyet a gazdaság reálnövekedése révén indokolt mérsékelni – ezt hivatott biztosítani a reáladósság-szabály. A második: a költségvetési tervezésben a következő év fejleményeinél messzebbre tekintő, a fiskális folyamatok középtávú fenntarthatóságát biztosító szemléletre és eljárásokra van szükség – ezt biztosítja a három évre előre tekintő gördülő tervezés. A harmadik pedig az, hogy az adósságráta hosszabb távú csökkenése közben a költségvetési egyenleg éves változásai ne fokozzák, hanem éppen ellenkezőleg, tompítsák a gazdaság konjunkturális kilengéseit. Erről a hazai szabályrendszer az úgynevezett „külső” (kötelező) és „belső” (diszkrecionális) elsődleges költségvetési tételek megkülönböztetésével, továbbá a belső tételek rögzítésével gondoskodik, amivel „jelen időben” mozdítja elő a fiskális egyenleg anticiklikus változását – anélkül, hogy támaszkodni kellene ciklikus kiigazításra vonatkozó számításokra (amelyek módszertani alapjai köztudottan rendkívül bizonytalanok).

·        A költségvetési felelősségről szóló törvény hazai szabályai  nemcsak az alkotmányban foglalandó általános szabályoknak, hanem az európai uniós megreformált SGP elvárásainak, mi több, a közgazdasági ésszerűségnek is megfelelnek.


 

Ajánlásaink

Véleményünk szerint az Alaptörvénynek az államadósságra vonatkozó részeit (indoklással együtt) meg kell változtatni. Érthető, pontosan definiált közgazdasági fogalmakra és összefüggésekre támaszkodó, új szöveget kellene szerkeszteni. Az adósság helyett az adósságráta mérséklését indokolt előírni, mert csak ehhez társítható ésszerű gazdaságpolitika.

El kellene hagyni az új adósságráta-definíciót (az előző évi GDP-hez viszonyított arányt), és helyes lenne visszatérni a nemzetközileg használt meghatározáshoz.

A 80%-os adósságrátától az 50%-ig tartó átmeneti időszakban a költségvetési felelősségről szóló hazai törvényben szereplő, jelenleg is érvényes költségvetési szabályokat kellene alkalmazni, és az Alaptörvényben – átmeneti szabályként – erre a ma is érvényes szabályrendszerre lenne indokolt hivatkozni.

 

Függelék

Az államadósság-ráta változását befolyásoló tényezők

 

Dd   =  b    (p+g) d-1  + sf

Dd   =  – pb  +  (r-g) d-1 + sf

Dd=d – d-1– az adósságráta változása, d – államadósság/GDP (adósságráta),

b – költségvetési deficit/GDP, pb – elsődleges egyenleg/GDP,

p = infláció; g= a GDP volumen növekedése; r – reálkamat;

sf – átértékelési különbözet, egyéb adósság a GDP-hez mérve. 

Az adósságráta szinten-tartásának a feltételei:

b = (p+g) d-1      

pb =  (r-g) d-1          feltéve, hogy sf = 0.

“hólabda hatás”: ha a reálkamat (r) nagyobb, mint a növekedés (g).

Az állami eladósodás (d) állandóan nő, felpörög, ha a „hólabda hatást” nem ellensúlyozza kellően nagy elsődleges többlet (pb»0).

 

 

 


[1] Nem biztos, hogy egy költségvetés bevételi többletét feltétlenül az adósság visszafizetésére kell fordítani. A kilencvenes évek vége felé több országban is vitatott kérdéssé vált, hogy mi a költségvetési többletek felhasználásának (nem elköltésének!) a legjobb módja. Az ilyen helyzetbe került országok (például Egyesült Államok, Finnország, Írország, Norvégia, Svédország), különböző stratégiát követtek. Volt ahol a bruttó államadósságot csökkentették, és volt, ahol tartalékalapot képeztek a rosszabb időkre (ezáltal a nettó államadóság csökkent).

[2]Ha az államháztartási egyenlegen belül megkülönböztetjük az államadóság után teljesített kamatfizetést az egyenleg másik (úgynevezett elsődleges) részétől, akkor az adósságráta csökkenésének az a feltétele, hogy az elsődleges többlet/GDP ráta nagyobb legyen, mint az államadósság reálkamata és a gazdasági növekedés különbségének az előző évi adósságrátával képzett szorzata. Ha az utóbbi szorzat értéke negatív, akkor az adósságráta elsődleges deficit mellett is csökkenthet, ha az utóbbi abszolút értéke kisebb, mint a szorzaté. (A képleteket lásd a függelékben.)

Felhasználási feltételek
Impresszum
Intézményünk országos és nemzetközi hálózati kapcsolatát az NIIF program biztosítja
Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaság-tudományi Intézet
© Copyright 2017. Minden jog fenntartva.