Stratégiaalkotás: fogalmi keret, szemlélet, módszer és célok – Megjegyzések a „Befektetés a Jövőbe: Nemzeti Kutatás-fejlesztési és Innovációs Stratégia 2020” c. tervezet kapcsán

BlogHavas Attila

Az NGM egy éves késéssel bocsátotta társadalmi konzultációra az alcímben szereplő stratégia tervezetét. Látszólag lett volna elegendő idő a stratégia alapos előkészítésére és az érdemi, részletes szakmai vitára is. Mégis úgy tűnik, hogy mindkettő elmaradt, és ezt nem pótolhatja semmilyen társadalmi konzultáció, legyen az bármilyen látványos a szereplők és a rendezvények számát tekintve.

Az alábbiakban a tervezetben használt legfontosabb fogalmakat, az ebben tükröződő szemléletet, valamint a stratégia módszereit tekintem át, azaz – talán szokatlan módon – nem a stratégia céljaira összpontosítok. Meggyőződésem szerint a pontos fogalomhasználat nemcsak tudományos dolgozatokkal szemben érvényes, fontos követelmény. Egy stratégiai dokumentum hibás, következetlen, helyenként követhetetlen fogalomhasználata, valamint a módszertani hiányosságok és hibák azt a veszélyt idézik fel, hogy a közpénzek elköltése nem alaposan átgondolt, elemzésekkel alátámasztott stratégiát követve történik, tehát sem hatásos (effective), sem hatékony (efficient) nem lehet.

Fogalmi keret, szemlélet

A stratégia a címe és a tartalma szerint is K+F és innovációs stratégia. Szakpolitikai szempontból indokolt lenne a szakirodalomban használt másfajta megközelítés: tudomány-, technológia- és innovációpolitikai (TTI-politikai) stratégia kidolgozása és megvalósítása. Ezt a három területet – az eltérő tevékenységek, célok és állami feladatok miatt indokolt megkülönböztetni, majd egy átfogó TTI-politikai stratégiában összehangolni az egyes területeken kitűzött célokat és azok eléréshez szükséges szakpolitikai eszközöket. Ezért a jelenlegi KFI stratégiát ebben az új szemléletben, az egyes területeken döntési felelősséggel rendelkező állami szervezetek, valamint a további fontos szereplők bevonásával gyökeresen át kellene dolgozni. Ne egy minisztériumnak legyen KFI stratégiája, hanem az országnak TTI-politikai stratágiája.

A TTI-politikai stratégiának természetesen illeszkednie kell az átfogó gazdasági és társadalmi fejlődési elképzelésekhez. Ezért (is) lényeges, hogy milyen a TTI-politika szervezeti és intézményrendszere: hogyan, milyen hatásfokkal lehetséges egyrészt az egyes TTI-politikai intézkedések (ösztönzők, támogatások, szabályok) összehangolása, másrészt a TTI-politika és az egyéb szakpolitikák (többek között makrogazdasági, ipar-, oktatás-, verseny-, kereskedelem- és területfejlesztési politka) összehangolása.

A KFI stratégia egyik központi fogalma a nemzeti innovációs rendszer. „A jövőkép szerint a nemzeti innovációs rendszer szereplői a kutató-fejlesztő szervezetek, a vállalatok, a kormányzati intézmények, valamint az innovációs fejlesztéseket finanszírozó szervezetek.” (24. o.) Érthetetlen, hogy fontos szereplők kimaradtak ebből a felsorolásból: az egyetemek, főiskolák és a szakképző szervezetek, a könyvtárak, levéltárak és egyéb információs központok, valamint a sikeres innovációs folyamatokhoz szükséges jogi, vezetési, inkubációs, informatikai, kereskedelmi (marketing) és egyéb szolgáltatásokat nyújtó szervezetek.

A nemzeti innovációs rendszer mellett az ágazati és regionális innovációs rendszerekre, valamint a nemzeti, ágazati és regionális innovációs rendszerek nemzetközi beágyazottságára, a nemzetközi együttműködés fontosabb formáira, céljaira és eszközeire is ki kellene térni egy átfogó TTI-politikai stratégiában. Ezzel szemben a tervezet a következőket hangsúlyozza: „A jövőkép szerint a nemzetközileg versenyképes tudásbázisokat alapvetően a hazai tudásbázisra célszerű, és kell alapozni.” (26. o., kiemelés az eredetiben) A „nemzetközileg versenyképes tudásbázisok” nehezen értelmezhető fogalma helyett a magas színvonalú, élenjáró eredményeket elérő tudásbázisok fogalmát lenne célszerű használni, amelyek teljesítménye a szoros, rendszeres nemzetközi együttműködéseknek is köszönhető.

A tervezetben keveredik a szervezetek és az intézmények fogalma. Az utóbbi a közgazdaságtanban általában is (D. North) és különösen az innovációs rendszerek fogalmát bevezető evolúciós közgazdaságtanban az írott és íratlan szabályokat, a magatartási normákat jelöli. A TTI-politikai pályázati rendszer anomáliáira az Állami Számvevőszék, a Magyar Innovációs Szövetség és a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap felhasználásának átfogó értékelése is rámutatott. Többek között emiatt is szükséges, hogy az írott és az íratlan szabályok fogalma kellő súlyt kapjon mind egy stratégiai dokumentumban, mind a TTI-politikai eszközök alkalmazása – a közpénzek elköltése – során.

Az innovációs szakirodalom egyik alapvető megállapítása, hogy a sikeres innovációs folyamatok a legtöbb esetben egyszerre követelnek technológiai és egyéb – szervezési, vezetési, pénzügyi, marketing – innovációkat. Ezzel szemben a tervezet egyoldalúan a technológiai innovációkat emeli ki, nem kapnak kellő figyelmet az innováció egyéb, hasonlóan fontos formái: „ (…) a gazdasági növekedésnek, és ezen keresztül a jólét növelésének, mindössze két alapvető módja van: az erőforrások, mint a tőke és a munka bővítése, valamint az erőforrások hatékonyabb felhasználása, vagyis a technológiai fejlődés”. (1. o.)

Az innovációs folyamatok sokféle tudásra támaszkodnak, s ezeknek az új ismereteknek, felismeréseknek, tapasztalatoknak a – formalizált, elkülönült szervezeti egységekben folytatott – K+F tevékenységen kívül számos más forrása is van. Ez nem kap kellő figyelmet a stratégiában, s ezzel automatikusan „leértékelődnek” mindazok a technológiai területek, gazdasági ágazatok, amelyek tudásintenzív tevékenységet folytat(hat)nak, de nem az ágazat határain belül elért – statisztikailag ott nyilvántartott – K+F eredményekre és/vagy nem K+F révén megszerzett tudásra támaszkodnak. (Az ún. LMT [low- and medium-tech] ágazatok gazdasági súlyát és innovációs jelentőségét már legalább 10 éve hangsúlyozza a szakirodalom, pl. Smith, K. 2003: Innovation, Growth and Employment in Europe: the Role of Low-tech Industries.)

A tervezet következetesen, de egyoldalúan a kiválóságot emeli ki: „A tudás, és főleg az új tudás előállításánál csakis a kiválóság lehet a legfontosabb szempont.” (4. o.; l. még 40. o.) Emellett hangsúlyozni kellene a relevancia követelményét is: a K+F tevékenységek jelentős részének egy adott közösség (pl. EU, nemzet, régió) gazdasági-társadalmi céljainak elérését kell támogatnia. A szakirodalomban ezt a dilemmát egy 2X2 mátrix celláival szokták ábrázolni, ahol az egyik tengely a kiválóság, a másik a relevancia. Egy kis, közepesen fejlett országban alaposan meg kell fontolni, hogy a K+F-re szánt erőforrásokat hogyan osztják el az egyes cellákba sorolható tevékenységek között. Ezel szemben a relevancia szempontja csak a mellékletben, a 67. oldalon bukkan fel a tervezetben.

A tervezet szerint „Az Európai Unió Horizont 2020 stratégiájának megvalósítása Magyarországon is komoly következményekkel jár, már pusztán azért is, mert ez a közösségi politika hosszú időre, minimálisan a tervezési időszak hét esztendejére meghatározza a hazai KFI politika kereteit.” (9. o.) Ezt az állítást nem fejti ki a tervezet, ezért csak találgatni lehet, hogy miért, hogyan és milyen mértékben határozza meg az EU Horizont 2020 a magyar TTI-politikát. Az egyik lehetséges értelmezés szerint a magyar kormány minimalizálja a KFI tevékenységek támogatását, ezért válik meghatározó jelentőségűvé az EU Horizont 2020. Ez nyilvánvalóa rendkívül hátrányos lenne, ehelyett arra kellene törekedni, hogy a magyar TTI-politikát – a célokat és az eszközöket – a magyar döntéshozók és az érintettek közösen határozzák meg, a megvalósítás során pedig hangolják össze a magyar és az EU források felhasználását, hogy a belső és a külső forrásból származó közpénzek felhasználása a lehető leghatékonyabb legyen.

Érthetetlenül súlyos hiba a K+F és a KFI fogalmának összekeverése: az 1.1. és 1.2. alfejezetben számos állítás a KFI-re vonatkozik, az állítások alátámasztására használt adatok viszont a K+F tevékenységek jellemzőit mérik.

Módszer

A tervezet készítése közben sem a technológia-értékelés (technology assessment), sem az előretekintés ([technology] foresight) módszereire nem támaszkodtak. Sőt, a tervezet azt sem hangsúlyozza kellő erővel, hogy a TTI-politikai döntési rendszerben elengedhetlen a korszerű döntési és döntés-előkészítési módszerek alkalmazása.

Számos ország példája azt mutatja, hogy a gazdaság- és TTI-politikai eszközök tudatos, rendszeres koordinálása érzékelhető javuláshoz vezethet. Egy átfogó társadalmi-gazdasági stratégia egyrészt egységes keretet nyújt a szakpolitikai intézkedések összehangolásához, másrészt a nemzeti és az EU-célokat is így lehet összecsiszolni, illetve a rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat egymást erősítő módon felhasználni. Előretekintési programokkal lehet megalapozni a stratégiai gondolkozást, valamint összehangolni a különböző szinteken, illetve szakpolitikai területeken kitűzendő célok megfogalmazását. Az előretekintési folyamat során folytatott szakmai viták és egyeztetések, az elkészülő elemzések jobban láthatóvá és megérthetővé teszik azt is, hogyan járul(hat)nak hozzá a – megfelelő TTI-politikai intézkedésekkel élénkített – kutatás-fejlesztési és innovációs folyamatok a társadalmi-gazdasági fejlődéshez, s ezzel a felzárkózási folyamat felgyorsításához.

A modern döntés-előkészítő eszközök – a gazdasági és innovációs teljesítmény elemzése a mérlegbeszámolók, valamint a K+F és innovációs felmérések adataira támaszkodva; a TTI-politikai eszközök hatásának értékelése (mind az egyes szakpolitikai intézkedések szintjén, mind eszközrendszer együttes hatásának szintjén); technológiai hatásvizsgálatok – rendszeres alkalmazása jelentősen javítja a közpénzek felhasználásának hatékonyságát és eredményességét. A nemzeti innovációs rendszer fontos szereplőivel folytatott rendszeres, érdemi párbeszéd pedig elősegíti a szakpolitikai intézkedések megalapozását.

Felthetően a tervezet készítői nem kapták meg egy megalapozott, háttérelemzésekkel alátámasztott stratégia kidolgozásához szükséges forrásokat (idő és pénzügyi keret független szakértők felkérésére). Ha így volt, akkor ez szakmailag elfogadhatatlan döntés-előkészítést jelent. Az viszont végképp érthetetlen, hogy a meglévő, viszonylag friss elemzésekre sem támaszkodik a stratégia, pl. ÁSz jelentések, a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap felhasználásának átfogó értékelése, az OECD innovációpolitikai országtanulmánya és az ahhoz készített háttértanulmány, magyar kutatók publikációi.

Az így készített helyzetkép számos megállapítását sem adatok, sem hivatkozások nem támasztják alá (pl. 14. o. 2. és 3. bek.; 15. o. 3-5. bek.).

Az innováció ún. keretfeltételeinek elemzése is hiányos, nem kielégítő, ráadásul keveredik a jelenlegi helyzet leírása, elemzése a kívánatos, kedvező hatású keretfeltételek felsorolásával. (17. o.)

Az 1. fejezetben adott – nem kellően megalapozott, hiányos – helyzetértékelés és a 2.1. alfejezetben összefoglalt SWOT elemzés között nincs kapcsolat. A 2.1 alfejezet sem támaszkodik a korábbi, elérhető elemzésekben található, alaposabb SWOT elemzésekre.

Az 1. és 2. fejezetek egyik súlyos hiányossága, hogy a tervezet nem értékeli a TTI-politika szervezeti rendszerét, ebből következően nem mutat rá arra, hogy hiányoznak annak a szervezeti és mechanizmusbeli feltételei, hogy összehangolják egyrészt a TTI-politika egyes eszközeit, másrészt a TTI-politikát azokkal a szakpolitkákkal, amelyek szorosan összefüggenek aTTI-politikával.

Az átfogó TTI-politikai szemlélet hiánya miatt arra a súlyos ellentmondásra sem mutat rá a tervezet, ami az önfinanszírozó felsőoktatás újabban deklarált célja és a sikeres K+F és innovációs tevékenységek szakember szükséglete között feszül. Ez annál is inkább furcsa, mert a tervezet többször is hangsúlyozza, hogy képzett szakembrek hiánya súlyos probléma. Az is nyilvánvaló, hogy a stratégia legtöbb célja elegendő számú, kellően képzett szakember nélkül megvalósíthatatlan, sőt, a stratégia egyik számszerűsített célja 56 ezer K+F foglalkoztatott elérése. Az önfinanszírozó felsőoktatás eszméje azt a tényt is figyelmen kívül hagyja, hogy a felsőoktatási szervezetek az oktatás mellett K+F tevékenységet is folytatnak, amit viszont nem lehet a – bárminek is nevezett – tandíjakból finanszírozni.

Jövőkép és célok

A számszerű célok nagyrésze a korábbi, hibás szemléletet követve ráfordítás jellegű célokat fogalmaz meg, nem pedig teljesítmény jellegű célokat. A kivételek közé tartozik a sikeres csúcstechnológiai gazellák száma – az viszont erősen kérdéses, hogy célszerű-e a gazellákat ekkora hangsúllyal szerepeltetni –, a termelékenység növekedése és az innovatív cégek aránya.

A tervezet jó néhány számszerű célt is kitűz 2020-ra, azonban ezek a célokat sem támasztják alá elemzések. A jelenlegi helyzetet és az eddigi trendeket ismerő szakemberek számára erősen kétséges ezeknek a céloknak az elérése. A 7. mellékletben közölt ábrák érzékletesen szemléltetik, hogy trendváltásra lenne szükség a célok eléréséhez, de a tervezetben semmi nem utal arra, hogy mi idézné elő ezeket a trendváltásokat.

A tervezet bevezetése azt rögzíti, hogy „nagyon kockázatos, ha a politika és az állam jelöli ki a jövő innovatív húzóágazatait. A vitára bocsátott innovációs stratégia ebből következően nem is ad meg ágazati irányokat.” (5. o.) Ezzel szemben a célok kifejtésénél már szerepelnek technológiai ágazatok: „A stratégia szerint a tudásbázisok fejlesztésénél kitüntetett szerepet játszanak a ma ismert jövő-technológiák, vagyis az úgynevezett „konvergáló technológiák”, mint az infokommunikáció, a biotechnológia, a kognitív technológiák és a nanotechnológiák, továbbá a matematika.” (26. o.)

A konvergáló technológiák fogalmát – eltérő kontextusban – használják egyes EU dokumentumok és az USA-ban készült elemzések is. Azt azonban semmivel nem támasztja alá a tervezet, hogy éppen ezek lennének a kiemelten támogatandó technológiai területek Magyarországon is. A szakirodalomban már jól ismert jelenséggel állunk szembe: az egyes kormányok a mások által megfogalmazott, látszólag jól hangzó, korszerűnek tűnő technológiai fejlesztési célokat jelölnek meg, anélkül, hogy az adott ország sajátosságait (problémáit, lehetőségeit) figyelembe vennék. Ráadásul ezek annyira általános célok, annyira széles és átfogó technológiai területek, hogy a felsorolásuk nem is tekinthető kiemelésnek.

A tervezet egyik célkitűzése az „adaptív innovációs megoldások – elsősorban informatikai technológiákra alapozott – terjedésének gyorsítása”. Az alcímet magyarázó mondat szerint: „Az adaptív technológiák közül mindenekelőtt az informatikai technológia érdemel kiemelt figyelmet.” (33. o.) Egyrészt az adaptív technológai fogalma érthetetlen – egy új termék vagy eljárás adaptálása érthető fogalom, és valóban támogatandó innovációs tevékenység –, másrészt semmi nem indokolja, hogy az informatikát emelje ki egy nemzeti (nem ágazati) szintű stratégia.

 

Felhasználási feltételek
Impresszum
Intézményünk országos és nemzetközi hálózati kapcsolatát az NIIF program biztosítja
Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaság-tudományi Intézet
© Copyright 2017. Minden jog fenntartva.